2000年以来我国热力行业主要政策内容及解读分析

　　热力是居民取暖和工业生产必不可少的一种能源形式，热力行业是我国国民经济重要组成部分，是具有巨大市场潜力的公共事业。在我国热力行业中，目前供暖热力需求占热力总需求的30%，工业热力需求占热力总需求的70%左右。

　　近年来，随着供给侧结构性改革的明确提出、城镇化加速推进、能源体制改革的不断深入以及生态文明建设的大力推进，随着行业主管部门不断推出热力产业集中化、规模化的政策支持以及国有及社会资本不断涌入和推进，我国热力行业开始进入快速发展期，行业发展快速平稳增长。回顾历程，总结经验，本文拟将2000年以来，我国中 央政府不断推出的涉及热力、供暖等内容的十四项法律法规及相关政策按照时间顺序进行梳理，并简要提出对其背景和主要侧重 点进行解读分析。

　　中华人民共和国可再生能源法

　　发布时间：2005年2月28日

　　发布单位：第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过。根据2009年12月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国可再生能源法〉的决定》修正。

　　《法规》原文：

　　1、利用生物质资源生产的燃气和热力，符合城市燃气管网、热力管网的入网技术标准的，经营燃气管网、热力管网的企业应当接收其入网。

　　解读分析：

　　《可再生能源法》出台的背景是当时可再生能源中的风能、太阳能发展势头较为明显，但生物质能因转换效率及经济效益问题不足、缺乏针对性的政策扶持而发展缓慢。但鉴于生物质能源是促进循环农业发展、建设现代农业的重要方面，同时也是保护生态环境，合理有效地利用农业资源的有效方式，有着极其重要的多重战略意义。因此，国家通过在在立法中加大力度的形式对其加以扶持和推动。

　　城市供热价格管理暂行办法

　　发布时间：2007年6月3日

　　发布单位：国家发改委、建设部

　　《办法》原文：

　　1、国家鼓励发展热电联产和集中供热，允许非公有资本参与供热设施的投资、建设与经营，逐步推进供热商品化、货币化。

　　2、热价原则上实行政府定价或者政府指导价，由省（区、市）人民政府价格主管部门或者经授权的市、县人民政府（以下简称热价定价机关）制定。经授权的市、县人民政府制定热价，具体工作由其所属价格主管部门负责。供热行政主管部门协助价格主管部门管理热价。具备条件的地区，热价可以由热力企业（单位）与用户协商确定。具体条件和程序另行制定。

　　3、城市供热价格分为热力出厂价格、管网输送价格和热力销售价格。热力出厂价格是指热源生产企业向热力输送企业销售热力的价格；管网输送价格是指热力输送企业输送热力的价格；热力销售价格是指向终端用户销售热力的价格。

　　4、城市供热价格由供热成本、税金和利润构成。供热成本包括供热生产成本和期间费用。供热生产成本是指供热过程中发生的燃料费、电费、水费、固定资产折旧费、修理费、工资以及其它应当计入供热成本的直接费用；供热期间费用是指组织和管理供热生产经营所发生的营业费用、管理费用和财务费用。税金是指热力企业（单位）生产供应热力应当缴纳的税金。利润是指热力企业（单位）应当取得的合理收益。现阶段按成本利润率核定，逐步过渡到按净资产收益率核定。输热、配热等环节中的合理热损失可以计入成本。

　　5、热价的制定和调整（以下简称制定）应当遵循合理补偿成本、促进节约用热、坚持公平负担的原则。

　　6、成本是指价格主管部门经过成本监审核定的供热定价成本。热电联产企业应当将成本在电、热之间进行合理分摊。

　　7、利润按成本利润率计算时，成本利润率按不高于3%核定；按净资产收益率计算时，净资产收益率按照高于长期（5年以上）国债利率2-3个百分点核定。

　　8、各类用户的热价应当反映其耗费的供热成本，逐步减少交叉补贴。

　　9、热力销售价格要逐步实行基本热价和计量热价相结合的两部制热价。基本热价主要反映固定成本；计量热价主要反映变动成本。基本热价可以按照总热价30%-60%的标准确定。暂不具备按照两部制热价计费条件的建筑，在过渡期内可以实行按供热面积计收热费，并要尽快创造条件实现按照两部制热价计收热费。

　　10、热力企业（单位）向工业企业供应的蒸汽，按照热量（或蒸汽重量）计收热费。

　　11、符合以下条件的热力企业（单位）可以向政府价格主管部门提出制定或调整热价的书面建议，同时抄送城市供热行政主管部门：（一）按照国家法律、法规合法经营，热价不足以补偿供热成本致使热力企业（单位）经营亏损的；（二）燃料到厂价格变化超过10%的。

　　解读分析：

　　1、《暂行办法》明确了允许社会资本进入供热行业，参与供热设施的投资、建设与经营等全产业链环节，这为充分调动社会力量积极性、全 面引入产业化竞争打开了窗口。

　　2、《暂行办法》规定了热价制定的主体是省级人民政府价格主管部门或者经授权的市、县人民政府，具体由其所属价格主管部门负责。这赋予了各省或各市县根据本区域具体情况确定热价的权利。

　　3、《暂行办法》具体规定了热价的分类、组成结构以及确定方法，包括一是热力出厂价格、管网输送价格和热力销售价格；二是供热成本、税金和利润构成，热力价格=供热成本、税金和利润

　　4、《暂行办法》提出了两部制热价，并规定基本热价可以按照总热价30%-60%的标准确定。

　　大气污染防治行动计划

　　发布时间：2013年9月10日

　　发布单位：国 务 院

　　《计划》原文：

　　全 面整治燃煤小锅炉。加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设，到2017年，除必要保留的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉；其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉。在供热供气管网不能覆盖的地区，改用电、新能源或洁净煤，推广应用高 效节能环保型锅炉。在化工、造纸、印染、制革、制药等产业集聚区，通过集中建设热电联产机组逐步淘汰分散燃煤锅炉。

　　解读分析：

　　1、《计划》提出国家加大燃煤小锅炉整治力度，包括淘汰地级及以上城市现役每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉和禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉；其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉，以减少多污染物排放。这里的“其他地区”是指城市建成区以外的所有区域。

　　2、国家通过集中建设热电联产机组，加大分散燃煤锅炉淘汰力度。我国热电联产包括热水供热与蒸汽供热两种方式，热水供热作为日常采暖所用，蒸汽供热用于工业生产，实施热电联产可以充分提升燃煤锅炉淘汰力度。

　　3、对于远离城市建成区的地区，若集中供热不通、天然气管网未覆盖、电力负荷达不到要求，可考虑采用生物质成型燃料等其他方式。

　　煤电节能减排升级与改造行动计划

　　（2014—2020年）

　　（发改能源[2014]2093号）

　　发布时间：2014年9月12日

　　发布单位：国家能源局

　　《计划》原文：

　　1、京津冀、长三角、珠三角等区域新建项目禁止配套建设自备燃煤电站。耗煤项目要实行煤炭减量替代。除热电联产外，禁止审批新建燃煤发电项目。

　　2、积极发展热电联产。坚持“以热定电”，严格落实热负荷，建设高 效燃煤热电机组，同步完善配套供热管网，对集中供热范围内的分散燃煤小锅炉实施替代和限期淘汰。到2020年，燃煤热电机组装机容量占煤电总装机容量比重力争达到28%。

　　3、在符合条件的大中型城市，适度建设大型热电机组，鼓励建设背压式热电机组；在中小型城市和热负荷集中的工业园区，优先建设背压式热电机组；鼓励发展热电冷多联供。

　　解读分析：

　　1、《行动计划》明确提出了京津冀、长三角、珠三角等区域除热电联产外，禁止审批新建燃煤发电项目。这一方面从2014年开始彻 底消除了燃煤发电项目的可能性，同时也为热电联产项目打开了一条可行的通道。

　　2、《行动计划》明确了热电联产成为电力发展的主导方向，同时按"以热定电"原则发展热电联产。以热定电，主要是以供热负荷的大小来确定配套的锅炉及汽轮发电机组，根据蒸汽用量来确定机组的进汽量的运行方式。

　　国家电力“十三五”规划

　　发布时间：2016年11月7日

　　发布单位：国家发改委、国家能源局

　　《规划》原文：

　　1、2020年，力争实现北方大中型以上城市热电联产集中供热率达到60%以上，逐步淘汰管网覆盖范围内的燃煤供热小锅炉。

　　2、适度建设高参数燃气蒸汽循环热电联产项目，支持利用煤层气、煤制气、高炉煤气等发电。推广应用分布式气电，重 点发展热电冷多联供。“十三五”期间，热电冷多联供1500万千瓦。

　　3、在充分利用已有热源且大限度地发挥其供热能力的基础上，按照“以热定电”的原则规划建设热电联产项目。优先发展背压式热电联产机组，电力富裕地区严控抽凝式热电机组。

　　4、发展热电联产集中供热与环境保护协调联动，与关停小锅炉和减少用煤量挂钩，提高热电联产供热范围内小锅炉的环保排放标准，加快小锅炉关停。在风能、太阳能、生物质能等可再生能源资源富集区，因地制宜发展风电供暖、太阳能光热电联供、生物质热电联产等新能源供热应用。

　　5、到2020年，实现北方大中型以上城市热电联产集中供热率达到60%以上，形成规划科学、布局合理、利用高 效、供热安全的热电联产产业健康发展格局。

　　解读分析：

　　1、我国国家层面于“十一五”和“十二五”期间都没有出台统一的电力发展规划，《国家电力十三五规划》是继2001年以来，时隔十五年后再次发布的新经济周期的电力行业专项规划。

　　2、《规划》明确提出了民生用电保障目标，即力争实现北方大中型以上城市热电联产集中供热率达到60%以上，逐步淘汰管网覆盖范围内的燃煤供热小锅炉。

　　3、《规划》提出了供热发展的重 点任务：推进集中供热，逐步替代燃煤小锅炉；热电联产机组和常规煤电灵活性改造规模分别达到1.33亿千瓦和8600万千瓦左右,落实全额保障性收购制度，将弃风、弃光率控制在合理水平。

　　国家能源“十三五”规划

　　（发改能源〔2016〕2744号）

　　发布时间：2016年12月26日

　　发布单位：国家发改委、国家能源局

　　《规划》原文：

　　1、实施多能互补集成优化工程。加强终端供能系统统筹规划和一体化建设，在新城镇、新工业园区、新建大型公用设施（机场、车站、医院、学校等）、商务区和海岛地区等新增用能区域，实施终端一体化集成供能工程，因地制宜推广天然气热电冷三联供、分布式再生能源发电、地热能供暖制冷等供能模式，加强热、电、冷、气等能源生产耦合集成和互补利用。

　　2、民生热电联产项目以背压式机组为主。

　　3、结合热负荷需求适度发展燃气热电联产项目，有序发展生物质直燃发电、生物质合发电，因地制宜发展生物质热电联产。

　　4、积极推进棚户区改造配套热电联产机组建设。

　　解读分析：

　　1、多能互补集成优化就是整合不同能源品种，实现梯级利用，提高能源利用效率，降低用能成本，促进体制机制创新，它是新时期下能源革命的发展方向。2016、2017年，国家能源局分批次积极地推动多能互补集成优化示范工程落地，社会资本不断响应，之所以如此在于热、电、冷、气等能源生产耦合集成和互补利用不仅能减少能源转换环节，提高整体效率，还能有利于带动新业态的发展和创新，促进经济稳定增长。

　　2、《规划》进一步强调了热电联产项目要以背压式机组为主的要求。背压式供热机组具有较为明显地优势，与常规燃煤发电机组相比，第 一其设计供电标煤耗低约70（或110）克/千瓦时甚至更多，其设计全厂热效率高约20%或35%；第二在相同供热量和环保排放标准条件下，其污染物排放总量可减少30%以上；第三投资效益较好，比如，2台5万千瓦背压热电机组投资一般10亿元左右，其投资仅为1台35万千瓦抽凝式热电机组的65%左右，投资小更适合吸收社会资本进行建设。

　　3、多能互补需要实现清洁高 效，清洁高 效是多能互补实施的目标和标准，必须根据当地能源资源条件和用户需求，因地制宜，提出适合的互补集成方案，因此规划用“适度”、“有序”、“因地制宜”等词汇对多种能源热电联产进行理性界定。

　　中共中 央、国 务 院关于

　　进一步深化电力体制改革的若干意见

　　（中发［2015］9号文件）

　　发布时间：2015年3月15日

　　发布单位：中共中 央、国 务 院

　　《意见》原文：

　　放开用户侧分布式电源建设，支持企业、机构、社区和家庭根据各自条件，因地制宜投资建设太阳能、风能、生物质能发电以及燃气“热电冷”联产等各类分布式电源。

　　解读分析：

　　作为我国深化电力体制改革的总纲，《意见》明确了全 面放开用户侧分布式电源建设，一是主体可以多元，企业、机构、社区和家庭都可以参与用户侧分布式电源投资及建设，涉及面广泛而全 面，实现了全社会力量参与建设的局面，二是分布式电源可以多样，太阳能、风能、生物质能发电以及燃气“热电冷”联产都可以因地制宜实施，这其中，一是主要是提振可再生能源的发展，原因是可再生能源发展对我国发展有着特殊的战略意义，同时可再生能源发电量占比还不够均衡，而能源消费总量偏大，煤炭比重偏高亟待有效解决；二是燃气“热电冷”联产被提到了一个特殊的地位，这主要是燃气“热电冷”联产具有安全性可靠性、节能性经济性、调峰性耦合性都较好的优势。这是新一轮电力体制改革管住中间、放开两头的具体措施，力度之大显然易见。

　　热电联产管理办法

　　（发改能源[2016]617号）

　　发布时间：2016年3月22日

　　发布单位：国家发改委、国家能源局、财政部、住建部、环保部

　　《办法》原文：

　　1、热电联产发展应遵循“统一规划、以热定电、立足存量、结构优化、提高能效、环保优先”的原则，力争实现北方大中型以上城市热电联产集中供热率达到60%以上，20万人口以上县城热电联产全覆盖，形成规划科学、布局合理、利用高 效、供热安全的热电联产产业健康发展格局。

　　2、严寒、寒冷地区，优先规划建设以采暖为主的热电联产项目，替代分散燃煤锅炉和落后小热电机组；夏热冬冷地区鼓励因地制宜采用分布式能源等多种方式满足采暖供热需求；夏热冬暖与温和地区除满足工业园区热力需求外，暂不考虑规划建设热电联产项目。

　　3、规划建设热电联产应以集中供热为前提，对于不具备集中供热条件的地区，暂不考虑规划建设热电联产项目。以工业热负荷为主的工业园区，应尽可能集中规划建设用热工业项目，通过规划建设公用热电联产项目实现集中供热。京津冀、长三角、珠三角等区域，规划工业热电联产项目优先采用燃气机组，燃煤热电项目必须采用背压机组，并严格实施煤炭等量或减量替代政策；对于现有工业抽凝热电机组，可通过上大压小方式，按照等容量、减煤量替代原则，规划改建超临界及以上参数抽凝热电联产机组。新建工业项目禁止配套建设自备燃煤热电联产项目。

　　在已有（热）电厂的供热范围内，且已有（热）电厂可满足或改造后可满足工业项目热力需求，原则上不再重复规划建设热电联产项目（含企业自备电厂）。除经充分评估论证后确有必要外，限制规划建设仅为单一企业服务的自备热电联产项目。

　　4、合理确定热电联产机组供热范围。鼓励热电联产机组在技术经济合理的前提下，扩大供热范围。

　　以热水为供热介质的热电联产机组，供热半径一般按20公里考虑，供热范围内原则上不再另行规划建设抽凝热电联产机组。以蒸汽为供热介质的热电联产机组，供热半径一般按10公里考虑，供热范围内原则上不再另行规划建设其他热源点。

　　5、优先对城市或工业园区周边具备改造条件且运行未满15年的在役纯凝发电机组实施采暖供热改造。

　　鼓励对热电联产机组实施技术改造，充分回收利用电厂余热，进一步提高供热能力，满足新增热负荷需求。

　　供热改造要因厂制宜采用打孔抽气、低真空供热、循环水余热利用等成熟适用技术，鼓励具备条件的机组改造为背压热电联产机组。

　　6、鼓励因地制宜利用余热、余压、生物质能、地热能、太阳能、燃气等多种形式的清洁能源和可再生能源供热方式。鼓励风电、太阳能消纳困难地区探索采用电采暖、储热等技术实施供热。

　　7、推进小热电机组科学整合，鼓励有条件的地区通过替代建设高 效清洁供热热源等方式，逐步淘汰单机容量小、能耗高、污染重的燃煤小热电机组。

　　8、新建抽凝燃煤热电联产项目与替代关停燃煤锅炉和小热电机组挂钩。新建抽凝燃煤热电联产项目配套关停的燃煤锅炉容量原则上不低于新建机组大抽汽供热能力的50%。替代关停的小热电机组锅炉容量按其额定蒸发量计算。与新建热电联产项目配套关停的燃煤锅炉和小热电机组，应在项目建成投产且稳定运行第2个采暖季前实施拆除。

　　对于配套关停的燃煤锅炉容量未达到要求的新建热电联产项目，不得纳入电力建设规划；对于配套关停的燃煤锅炉容量较多并能够妥善安排关停企业职工的新建热电联产项目，优先纳入电力建设规划。

　　9、严格限制规划建设燃用石油焦、泥煤、油页岩等劣质燃料的热电联产项目。

　　10、对于城区常住人口50万以下的城市，采暖型热电联产项目原则上采用单机5万千瓦及以下背压热电联产机组。

　　11、对于城区常住人口50万及以上的城市，采暖型热电联产项目优先采用5万千瓦及以上背压热电联产机组。规划新建2台30万千瓦级抽凝热电联产机组的，须满足以下条件：

　　机组预期投产年，所在省（区、市）存在50万千瓦及以上电力负荷缺口。2台机组与调峰锅炉联合承担的供热面积达到1800万平米。采暖期热电比应不低于80%。项目参与电力电量平衡，并纳入国家电力建设规划。

　　12、工业热电联产项目优先采用高压及以上参数背压热电联产机组。

　　13、采暖型联合循环项目供热期热电比不低于60%，供工业用汽型联合循环项目全年热电比不低于40%。机组选型遵循原则：采暖型联合循环项目优先采用“凝抽背”式汽轮发电机组，工业联合循环项目可按“一抽一背”配置汽轮发电机组或采用背压式汽轮发电机组。大型联合循环项目优先选用E级或F级及以上等级燃气轮机组。选用E级燃气轮机组的，单套联合循环机组承担的热负荷应不低于100吨/小时。鼓励规划建设天然气分布式能源项目，采用热电冷三联供技术实现能源梯级利用，能源综合利用效率不低于70%。

　　14、在役热电厂扩建热电联产机组时，原则上采用背压热电联产机组。

　　15、热电联产项目配套热网应与热电联产项目同步规划、同步建设、同步投产。鼓励热网企业参与投资建设背压热电机组，鼓励热电联产项目投资主体参与热网的建设和经营。

　　16、积极推进热电联产机组与供热锅炉协调规划、联合运行。调峰锅炉供热能力可按供热区大热负荷的25%-40%考虑。热电联产机组承担基本热负荷，调峰锅炉承担尖峰热负荷，在热电联产机组能够满足供热需求时调峰锅炉原则上不得投入运行。支持热电联产项目投资主体配套建设或兼并、重组、收购大型供热锅炉作为调峰锅炉。

　　17、加快替代关停以下燃煤锅炉和小热电机组：单台容量10蒸吨/小时（7兆瓦）及以下的燃煤锅炉，大中城市20蒸吨/小时（14兆瓦）及以下燃煤锅炉;除确需保留的以外，其他单台容量10蒸吨/小时（7兆瓦）以上的燃煤锅炉；污染物排放不符合国家新环保标准且不实施环保改造的燃煤锅炉；单机容量10万千瓦以下的燃煤抽凝小热电机组。

　　18、对于热电联产集中供热管网暂时不能覆盖、确有用热刚性需求的区域内具备改造条件的燃煤锅炉，要通过实施技术改造全 面提升污染治理水平，确保污染物稳定达标排放。

　　19、鼓励各地建设背压热电联产机组和各种全部利用汽轮机乏汽热量的热电联产方式满足用热需求。背压燃煤热电联产机组建设容量不受国家燃煤电站总量控制目标限制。电网企业要优先为背压热电联产机组提供电网接入服务，确保机组与送出工程同步投产。

　　20、推动热力市场改革，对于工业供热，鼓励供热企业与用户直接交易，供热价格由企业与用户协商确定。

　　21、支持相关业主以多种投融资模式参与建设背压热电联产机组。鼓励采暖型背压热电联产企业按照电力体制改革精神，成立售电售热一体化运营公司，优先向本区域内的用户售电和售热，售电业务按合理负担成本的原则向电网企业支付过网费。

　　解读分析：

　　1、《办法》是我国能源发展进程中针对热力行业一个较为完整的专项、系统的管理制度，制度明确热电联产发展原则、发展目标、规划建设、机组选型、网源协调、环境保护及相关支持政策等，即是对过去以往政策的总结，也是对行业现存问题提出了进一步解决对策，对今后一段时期内热力发展起到了系统性地指导和规范作用。

　　2、《办法》总结了以往出台的各项热力政策，指出了积极发展热电联产替代，同步推进燃煤锅炉和落后小热电机组的替代关停的政策导向。

　　3、提出热电联产机组所发电量按“以热定电”原则由电网企业优先收购。开展电力市场的地区，背压热电联产机组暂不参与电力销售的市场竞争，即可以不参与市场竞价等方式，所发电量全额优先上网并按政府定价结算。这对企业热电联产项目电力全额上网提供了政策性保障。

　　4、明确了热电联产机组选型应符合“以小装机容量满足供热需求”的原则，优先采用背压式热电机组，而京津冀、长三角、珠三角等重要区域，工业热电联产项目优先采用燃气机组，燃煤热电项目必须采用背压机组，并严格实施煤炭等量或减量替代政策；同时也对背压式热电联产机组优先接入电网，所发电量全额优先收购；也鼓励背压热电企业组建售电公司，对其供热范围内的用户开展售电、售热综合性业务。可以说《办法》针对过去我国背压式热电占比低，运行效益较差，投资者积极性不高的问题，集中地对优先或必须采用背压式热电机组进行了细致地明确，并给予了多项优惠、鼓励及扶持政策。

　　5、明确了合理确定热电联产机组的供热范围并鼓励技术经济合理时扩大供热范围，供热范围内，原则上不再重复规划建设热电联产项目。

　　生物质能源发展“十三五”规划

　　发布时间：2016年10月28日

　　发布单位：国家能源局

　　《规划》原文：

　　1、在农林资源丰富区域，统筹原料收集及负荷，推进生物质直燃发电全 面转向热电联产。

　　2、积极发展分布式农林生物质热电联产。农林生物质发电全 面转向分布式热电联产，推进新建热电联产项目，对原有纯发电项目进行热电联产改造，为县城、大乡镇供暖及为工业园区供热。

　　解读分析：

　　1、这是我国生物质能源发展的专项规划，是继“十二五”规划后的再一个五年规划。生物质能是我国重要的可再生能源，具有绿色、低碳、清洁、可再生等特点，发展生物质能不仅在生态文明建设中具有重要的作用，而且在社会主义新农村建设中具有重要的作用，同时随着技术的进步与发展，在生物天然气和成型燃料供热技术及商业化运作模式基本成熟，生物质能发展逐步走向商业化、产业化运营，并成为与风能、太阳能等同等重要的可再生能源之一，因此国家持续开展生物质能五年规划成为必然。

　　2、鉴于热电联产已成为我国能源发展的重要方向，《规划》提出“推进生物质直燃发电全 面转向热电联产”以及“农林生物质发电全 面转向分布式热电联产，推进新建热电联产项目，对原有纯发电项目进行热电联产改造，为县城、大乡镇供暖及为工业园区供热。”，标志着我国生物质能源应用全 面转向热点联产。《规划》在保障措施上还特别要求要加大扶持，“制定生物质发电全 面转向热电联产的产业政策”，相信后期将会出台相关政策。

　　关于促进可再生能源供热的意见

　　（征求意见稿）

　　发布时间：2017-4-18

　　发布单位：国家能源局综合司

　　《意见》原文：

　　1、多能互补，综合集成。发挥各类可再生能源的优势，推动可再生能源与常规能源体系融合，统筹规划区域内热力和电力等能源系统，建立可再生能源与传统能源协同互补、梯级利用的综合热能供应体系。

　　2、到2020年，全国可再生能源取暖面积达到35亿平方米左右，比2015年增加约28亿平方米，可再生能源供热总计约1.5亿吨标准煤。在京津冀及周边地区，可再生能源供暖面积达到10亿平方米，长三角地区可再生能源供暖（制冷）面积达到5亿平方米。在城镇和农村地区实现较大规模的可再生能源替代民用散煤取暖。

　　3、树立优先利用可再生能源理念，将可再生能源供热作为城乡能源规划的重要内容和优先供热方式，在农村散煤替代、城镇新区建设、旧城区改造、新农村建设、异地搬迁、产业园（区）建设的规划中，优先做好可再生能源供热资源评估，建立可再生能源与传统能源协同的多源互补和梯级利用的综合能源利用体系。在大气污染治理重 点区域的“2+26”城市和新能源电力富余的“三北”及区域能源转型综合应用示范地区，全 面推广可再生能源供暖，积极推动可再生能源工业供热。

　　4、积极发展生物质能供热。因地制宜推进农林废弃物、城市垃圾等生物质能综合开发，推广先 进低排放生物质成型燃料供热，在农作物秸秆资源量大的地区推行生物质热电联产集中供暖或工业供热。

　　5、结合可再生能源消纳推广清洁电力供热。在风能太阳能资源富集、供热需求量大、电力供应相对过剩的“三北”地区，以解决弃风弃光等问题为重 点，结合可再生能源电力消纳推行清洁电力供热，利用富余可再生能源电力替代燃煤供热，同时因地制宜推广可再生能源电力与地热及低温热源结合的综合性绿色供热系统，提高清洁电力本地消纳利用。

　　6、大力推广太阳能热利用多元化发展。在继续推广太阳能建筑一体化基础上，加快各类中高温太阳能热利用技术在工业领域应用，满足热水、取暖、蒸汽、制冷等各种品质用热/用冷需要。在适宜地区推广跨季太阳能蓄热工程供热。

　　7、大力推动城镇可再生能源供热利用。在传统集中供暖地区，结合城市替代散煤供热，推广蓄热式电锅炉、中深层地热能供暖、生物质热电联产和成型燃料供热等可再生能源技术。在传统非集中供暖地区，重 点普及地热能供暖制冷、太阳能、分散式可再生能源电采暖等技术。在医药、陶瓷、造纸、服装纺织等工业生产领域，充分利用地热能、生物质能、太阳能等可再生能源作为常规能源系统的基础热源。采用热泵等技术实现工业废物和余热资源的能源化利用。

　　8、完善电价支持政策。建立促进风电等可再生能源电力取暖电价机制，参与供暖的风电项目预设一 定比例发电量用于供暖，电网企业降低参与供暖风电企业项目的低谷段输配电价，使风电供暖的热力价格达到与燃煤供热基本相当的水平。对中深层地热供暖和热泵供暖（制冷）用电执行居民用电价格以及在此基础上的峰谷电价。建立电采暖用户电量交易平台，对于统一使用电取暖的用户，可在政府统一组织下，通过与风电企业电力市场化交易获得低价电能。

　　9、优化生物质支持政策。鼓励和支持生物质发电企业改造为热电联产，政府对改造企业给予一 定投资支持。将供热管网建设纳入中 央预算内投资支持范围。对生物质热电联产企业的发电量补贴资金优先保障及时到位。研究建立专业化生物质原料收集体系和运营机制，集中堆放生物质原料占地按公益事业用地政策。

　　10、完善可再生能源供热管理体系。加快放开城镇供热市场准入，引导各类开发企业进入城镇供热市场。推动以招投标等市场化方式选择供热主体。引导各集中供热特许经营区经营主体通过兼并、收购、重组等方式合并，扩大供热特许经营区范围。支持和鼓励热电联产热源企业发展源、网、站及热用户一体化的经营管理模式，减少中间管理环节，降低供热成本。对热源、管网、热力收费一体化经营的供热企业可以通过特许经营权等模式保障供热区域和相应的供热补贴等政策支持；供热企业通过热力交易售热给热力公司的，可在政府协调下与热力企业签订长期供热协议，保障可再生能源供热企业的长期稳定运营；对于集中供热无法覆盖的用户，以用户投资和政府补贴结合的模式推动分散式可再生能源供热。

　　11、完善新能源取暖财税金融政策体系。对可再生能源供暖项目建设用地，按照社会公益事业划拨使用。在税收方面，参照公共基础设施项目和居民供热企业享受相关的税收优惠政策。同时，将可再生能源供热纳入国家政策性开发性金融优先支持范围，鼓励发行绿色债券。出台差别化奖补政策，对积极满足地方民生供暖需求、改造任务重、改造成效明显、严格遵守环保标准等地区的项目加大资金支持力度。

　　解读分析：

　　1、《意见》明确可再生能源供热发展原则、工作目标、主要任务以及支持政策和保障措施等，是又一个在当期我国居民供暖以燃煤为主的情况下规范可再生能源供热的专项行业政策，可再生能源供热缺乏支持政策具有阶段性地指导意义。

　　2、《意见》首先明确了可再生能源供热的主要方式，主要包括地热能供热、生物质能供热、太阳能热利用、风电供热以及种植养殖供热、工业供热等多种类型。在随后的《编制说明》中，并给出了各类能源供暖技术经济性比较，可以看出，多种类型各有长短，需要按照因地制宜，统筹优化的原则，根据区域资源条件、经济发展水平、基础设施条件，统筹各类供热资源和技术，选择合适的可再生能源供暖路线。

　　3、再一次提出了供暖要遵循“多能互补，综合集成”原则，发挥优势、多种融合、统筹规划，建成协同互补、梯级利用的综合热能供应体系。

　　4、提出了到2020年的具体目标和主要任务。在完善支持政策和保障措施方面，一是电价支持上，电网企业降低参与供暖风电企业项目的低谷段输配电价；二是财税金融政策支持上，对可再生能源供暖项目建设用地，按照社会公益事业划拨使用，在税收方面，参照公共基础设施项目和居民供热企业享受相关的税收优惠政策，将可再生能源供热纳入国家政策性开发性金融优先支持范围，鼓励发行绿色债券。

　　11

　　关于促进生物质能供热发展指导意见

　　（发改能源[2017]2123号）

　　发布时间：2017-12-06

　　发布单位：国家发改委、国家能源局

　　《意见》原文：

　　1、到2020年，生物质热电联产装机容量超过1200万千瓦，生物质成型燃料年利用量约3000万吨，生物质燃气年利用量约100亿立方米，生物质能供热合计折合供暖面积约10亿平方米，年直接替代燃煤约3000万吨。到2035年，生物质热电联产装机容量超过2500万千瓦，生物质成型燃料年利用量约5000万吨，生物质燃气年利用量约250亿立方米，生物质能供热合计折合供暖面积约20亿平方米，年直接替代燃煤约6000万吨。

　　2、到2020年，形成以生物质能供热为特色的200个县城、1000个乡镇，以及一批中小工业园区。到2035年，生物质能供热在具备资源条件的地区实现普及应用。

　　3、“十三五”时期，形成一批以农林生物质热电联产为特色的县城，大幅度减少当地燃煤消费，建立低碳供热示范区。“十三五”时期生活垃圾焚烧热电联产形成一批示范项目。

　　解读分析：

　　1、《指导意见》总体提出了加快生物质能供热替代县域及农村燃煤供热，同时完善支持政策，并建立了中长期的发展目标。其中，发展目标是建立资源收集、热力生产和服务一体化规模化专业化市场化绿色低碳清洁供热体系。

　　2、《指导意见》中提出了对生物质能供热进行政策支持，包括生物质能供热在锅炉置换、终端取暖补贴、供热管网补贴等方面享受与“煤改气”、“煤改电”相同的支持政策；可再生能源电价附加补贴资金优先支持生物质热电联产项目等；生物质热电联产以及成型燃料生产和供热等享受国家税收优惠政策，原料收集加工机械纳入国家农机具补贴范围。

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　　关于可再生能源发展

　　“十三五”规划实施的指导意见

　　发布时间：2017-07-19

　　发布单位：国家能源局

　　《意见》原文：

　　将农林生物质热电联产作为县域重要的清洁供热方式，为县城及农村提供清洁供暖，为工业园区和企业提供清洁工业蒸汽，直接替代县域内燃煤锅炉及散煤利用。因地制宜推进城镇生活垃圾焚烧热电联产项目建设。

　　解读分析：

　　这是国家能源局为《可再生能源发展“十三五”规划》所出台的配套意见。《指导意见》强调了综合发展多种形式的生物质能，实现生物质能的综合高 效利用，包括将农林生物质热电联产作为县域的重要能源利用方式，以及城镇推进生活垃圾焚烧热电联产。

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　　关于北方地区清洁供暖价格政策的意见

　　发布时间：2017年9月19日

　　发布单位：国家发改委

　　《意见》原文：

　　1、完善集中供热价格政策。适宜采取集中供暖的地区，通过热电联产、大型燃煤锅炉、燃气锅炉、生物质锅炉、地热供暖等方式集中供暖的，必须按照超低排放要求进行环保改造并达到规定的排放(回灌)标准后供热。地方价格主管部门要统筹考虑改造运行成本、居民承受能力，合理制定居民供热价格。采用背压式热电联产机组供热的，在认真核定成本的基础上，科学合理确定热力或供热价格。加快推进供热计量收费，推行两部制热价。大型燃煤锅炉环保改造、燃煤锅炉改为燃气锅炉，导致热力生产成本增加较多的，可以通过适当调整供热价格的方式疏导，不足部分通过地方财政予以补偿。

　　解读分析：

　　1、《意见》提出加快推进供热计量收费，推行两部制热价。两部制热价指热价由基本热价和计量热价两部分组成。其中基本热费是指热用户按基本热价和收费面积交纳的费用，主要考虑了热网设备的固定投资和折旧、人员费用，不论是否用热均需交纳；计量热费是指热用户按计量热价和用热量交纳的费用，主要考虑供热企业的运行费用，如燃料费、电费和水费以及检修维护费用等，采取的是“一户一表”的方式实施按量收费。之所以要求实施两部制热价，主要是因为在日常供暖过程中，由于用户间传热目前还无法精 确计算，因此产生了用热和缴费不公平的矛盾，采用两部制热价，用户都需缴纳基本热费，在一 定程度上补偿传热造成的不公平性；同时供暖用户还可以根据需要减少或增加热量消费，从而能够调动热用户行为节能的积极性，从而降低能耗和供热成本。

　　2、两部制热价的基本逻辑是考虑了供热企业的固定成本和变动成本，核心逻辑在于从供热企业的利益出发，这相对于过去按面积计价而言是一种向合理化迈进的权宜之计，但并非完全科学合理，因为它未充分考虑热用户的经济利益，未来的调整方向一 定是完全按用热量来计费，同时要对热量的内容及内涵要充分定义，以站在消费者价值偿付给生产者、流通者的投入产出的核心逻辑来实现不同利益诉求的均衡。

　　3、《意见》明确了支持企业进行大型燃煤锅炉环保改造、燃煤锅炉改为燃气锅炉，如果出现成本增加过多、造成利润难以覆盖成本的补偿机制，主要是通过地方政府财政予以解决。

　　十四、

　　北方地区冬季清洁取暖规划

　　（2017-2021年）

　　（发改能源〔2017〕2100号）

　　发布时间：2017年12月5日

　　发布单位：国家发改委、能源局、财政部、环保部、住建部、国资委、质检总局、银监会、证监会、军委后勤保障部

　　《意见》原文：

　　1、按照企业为主、政府推动、居民可承受的方针，宜气则气，宜电则电，尽可能利用清洁能源，加快提高清洁供暖比重。

　　2、到2019年，北方地区清洁取暖率达到50%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）7400万吨。到2021年，北方地区清洁取暖率达到70%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）1.5亿吨。供热系统平均综合能耗降低至15千克标煤/平方米以下。

　　3、大力发展供热市场。放开能源生产、供暖等方面的准入限制，鼓励民营企业进入清洁供暖领域，多种模式参与集中供热设施建设和运营。引导各集中供热特许经营区经营主体通过兼并、收购、重组等方式合并，形成专业化、规模化的大型企业集团，扩大集中供热面积，淘汰不符合环境要求的小锅炉。推动以招投标等市场化方式选择供热主体。支持和鼓励企业发展源、网、站及热用户一体化的经营管理模式，减少中间管理环节，降低供热成本。

　　4、改进集中供暖方式。在适合集中供暖的区域，优先以热电联产满足取暖需求，加快推进热电联产替代燃煤锅炉。

　　5、继续推进燃煤热电超低排放改造。到2020年，全国所有具备改造条件的燃煤热电联产机组实现超低排放（在基准氧含量6%条件下，烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10、35、50毫克/立方米）。对现役燃煤热电联产机组，东部地区2017年前总体完成超低排放改造，中部地区力争在2018年前基本完成，西部地区在2020年前完成。

　　解读分析：

　　1、《政策》出台背景

　　我国北方地区取暖使用能源以燃煤为主。截至政策出台的前一年，我国北方地区城乡燃煤取暖面积约83%，年消耗约4亿吨标煤，其中散烧煤约2亿吨标煤，而天然气、电、生物质能等约占17%。从效率上讲，同样1吨煤，散烧煤大气污染物排放量是燃煤电厂的10倍以上，散烧煤取暖已成为我国北方地区冬季雾霾的重要原因之一。实施清洁取暖全 面替代散烧煤，对于缓解我国北方特别是京津冀地区冬季大气污染问题具有重要作用。

　　2、《政策》明确了清洁取暖的7种主要方式及相关标准及目标

　　清洁取暖是利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热、清洁化燃煤（超低排放）等7种主要清洁化能源实现低排放、低能耗取暖。

　　只有集中使用、达到超低排放、接近天然气洁净水平的才是清洁化燃煤供暖，而且必须安装在线监测设施；天然气锅炉和壁挂炉要重 点降低氮氧化物排放浓度；生物质热电联产应实现超低排放，在城市城区生物质锅炉要达到天然气锅炉排放标准。

　　政策对上述7种方式分别确定了发展目标。

　　3、《政策》明确了北方地区清洁取暖工作的总体目标

　　到2019年，清洁取暖率达到50%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）7400万吨。到2021年，清洁取暖率达到70%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）1.5亿吨。供热系统平均综合能耗、热网系统失水率、综合热损失明显降低，高 效末端散热设备广泛应用，北方城镇地区既有节能居住建筑占比达到80%。力争用5年左右时间，基本实现雾霾严重城市化地区的散煤供暖清洁化，形成公平开放、多元经营、服务水平较高的清洁供暖市场。

　　同时，对于京津冀大气污染传输通道城市（“2+26”重 点城市），其清洁取暖是应重 点优先解决。2021年，城市城区全部实现清洁取暖，县城和城乡结合部清洁取暖率达到80%以上，农村地区清洁取暖率60%以上。

　　4、北方地区清洁取暖工作的实施策略

　　宜气则气，宜电则电，宜煤则煤，宜可再生则可再生，宜余热则余热，宜集中供暖则管网提效，宜建筑节能则保温改造。

　　2017年1月24日，国家能源局电力司有关负责人在接受记者采访时说，当前国情下，必须承认煤炭清洁利用的主体地位和“兜底”作用，不能将散煤治理等同于“无煤化”。清洁燃煤集中供暖是实现环境保护与成本压力平衡的有效方式，未来较长时期内，在多数北方城市城区、县城和城乡结合部应作为基础性热源使用。

　　5、支持政策

　　资金方面，充分利用现有可再生能源发展、大气污染防治等资金渠道支持清洁取暖，鼓励各地方创新体制机制，引导企业和社会加大资金投入。

　　价格机制方面，综合采取完善峰谷价格制度、优化居民阶梯价格政策、扩大市场化交易等支持政策降低取暖用气、电成本，合理确定清洁取暖价格。

　　集中供暖方式改革方面，围绕优化区域集中供暖，提高供热市场化程度，进一步做好供热节能管理。